◆自決權    被徹底否定

    首先，公民投票法否決「公投範圍納入變更國號、國旗、國歌、領土等議題」的提案，實滑天下之大稽，此點等於否定台灣人民擁有自決權。自決權是超憲法的基本人權，其內容包括主權歸屬、自由決定政治型態和經濟資源的自主等，而其具體的表現方式之一即為公民投票。

    基本上，牽涉到一個國家的主權、獨立、領土割讓等，屬於國際法上的自決權問題，因此當然無須依賴立法或入憲才能行使。十八、九世紀以後，歐洲有關領土的割讓或合併，常舉行公民投票聽取住民的意願；二次大戰後，許多歸屬不明確的領土和非自治領土（Non-Self-Governing Territories）、託管領土（Trust Territories）、保護國等所謂「依賴領土」，均在相關國家和聯合國託管理事會的監督下，以公民投票決定獨立或國家歸屬；波羅的海三小國、加拿大魁北克省、東帝汶等的獨立公投；澳洲有關改元共和的公投等均為此類，這些均在沒有公投法的情況下進行。

  公投法是有關公民投票事宜的國內法，且其位階在憲法之下，所以公投法不是公民投票這種直接民權的法源，至多只是實施程序的法律依據。任何有關改變台灣是一個主權獨立國家現狀的安排或決定，必須經過

全體台灣人民的決定，沒有任何強權、政府、黨派、團體或個人能夠剝奪或限制這種權利，這種屬於國際法層次的公民投票根本無須國內法規定，完全可由政府審時度勢決定實施時機，各國的先例莫不如此。

因此，改變台灣主權現狀的所謂統獨公投，不必等待「公投法」通過即可行使，且非任何國內法所能排除，因此公投法當然不可限制統獨或其他範圍。

◆制憲權　被政黨壟斷

    其次，立法院通過的「公投法（或創制複決法）」原只是規定具體實施方式或內容，根本不能也不可能創設國民的新權利，更不能剝奪國民既有的權利。然而，國親主導通過的公投法不但誤導國民說此法為國民行使公民投票之法源，甚至技術性剝奪人民主動提案修憲的權利。依據該法，人民不能主動針對修憲議題提出創制案。

    公投法第二條第二項第四款雖然規定所謂「憲法修正案之複決」，但第三十一條第四款又規定「有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之」，但此一規定與現行憲法的修憲程序不符，明顯是一種違憲而欺騙人民的荒謬立法。

    一般而言，憲法層次的公民投票又稱為「國民投票（referendum）」，主要指由全體國民以投票決定有關憲法更動或全國性的法律、政策議題，通常規定於憲法條文中，是憲政體制內的一種正常制度，其實施是以全國為範圍。如瑞士早於一八四八年聯邦成立之初便已將公投入憲，迄今已實施超過四百次的公民投票；日本憲法規定修憲案和最高法院法官人選審查須經全體國民以國民投票確認；又如在我國討論公投問題的同時，非洲盧安達公民正在就新憲法草案進行公民投票等即是。

憲法既是「國民與國家的契約」，身為契約當事人的國民當然有權複決契約與更改契約內容，如今在野黨以憲法修正案的提案程序為武器，使政黨得以壟斷修憲議題，間接阻絕國民修憲或制憲的主導權。

◆直接民主　遭間接民主劫持

    第三，台灣在第一波的民主化中，確立總統直選與落實代議式的間接民主制，但由於台灣特殊的選舉文化與政治背景，使正常國家以選舉結果決定政策的機制無法確立，在「選人不選黨」與政黨未明確表明政策的環境下，國會不但無法成為決定國家政策的機關，反而因不同政治勢力的較量，有時甚至變成阻礙民選總統實施決策的絆腳石。

    在此種情況下，為補救責任政治的缺失及國會功能的不足，要求公民投票制度（直接民主制）的呼聲高漲，儼然有形成第二波民主化運動的趨勢。就此而言，公投法的討論重點應是如何協調直接民主

    制與間接民主制，使二者能順利運作互補缺失，以直接民主制補救間接民主的缺失。

然而，國親主導通過的公投法中，其第二條第四項與第三十五條規定，行政院應設全國性公民投票審議委員會，又規定公民投票審議委員會的委員「由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦」。此一規定將使公投議題的審查，成為政黨壟斷與殺伐的戰場，沒有獨立運作的理性空間，無法保持公民投票審議委員會的中立性與客觀性。

    同時，公民投票審議委員會的委員由各政黨壟斷，複製立法院的政黨生態，亦將使公民投票補充代議政治的機能難以發揮。更嚴重的是，全國性公民投票審議委員會雖設在行政院下，但推薦委員之權限完全掌握在立法院黨團手中，嚴重違反權力分立原理。原本希冀用來補救間接民主缺失的直接民主制，反而遭到間接民主選出的政黨代表所劫持。

◆被改革對象　反而在主導改革

    依國親主導通過的第十六條規定，立院對於重大政策的創制或複決，經立院院會通過後，得交由中選會辦理公民投票。這不僅嚴重違反權力分立原理，更使原本是被改革對象的國會反而主導改革，其後果之嚴重可想而知。

    政策擬定本屬行政權限，因而若遇有影響國家主權或事關重大之事項時，通常是由行政機關主動提案交付國民公民投票。然而，此部公投法卻排除行政院的提案，禁止辦理諮詢性公投，不僅明顯打壓行政權，更與公投的理念背道而馳。

第十四條第六項又規定，提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質函請相關立法機關於收受該函文後六個月內提出意見書，等於讓立法機關擁有絕對的掌控權。尤其甚者，立法院原本即有法案提案權，如今係因立法院功能不彰亦無自清能力，方思由直接民主加以改革與補救，但此部公投法卻將交付公投的提案權交給立法院，等於是要求被改革對象主導改革。

    此舉不但將嚴重侵奪行政權的空間，破壞行政與立法之間的平衡，且使台灣這一波因政黨輪替掀起的政治改革化為烏有。

◆等大軍壓境　還如何談防禦？

    此部公投法中唯一賦與行政機關發動公投的規定，是第十七條有關總統發動防禦性公投的權力。亦即，在確保國家現狀的前提下，當國家面臨外力威脅，導致國家主權有改變之虞，總統可以不經立法院同意，經行政院會決議後，就國家安全事項，交付全民公投。

    事實上，憲法已賦予總統宣戰媾和、宣布戒嚴、發布緊急命令等權力，因此當國家面臨緊急外力威脅且其程度可能危及國家主權時，首先應是思考全盤備戰方略，並以緊急權的發動保衛國家，一般情況是連對國會的部分（如預算、緊急命令等）都是採取事後追認的方式，如何能有充裕時間辦理公投作業？又如何能有充裕時間向國民說明呢？然而，執政黨由於在公投法被完全繳械，因此也只能無奈地提起手邊僅有的木棍應戰。

如上所述，由國親兩黨所主導通過的公投法條文，有十分嚴重的問題，除了條文內容矛盾外，甚至任意擴張國會權力，嚴重違反憲法權力分立原理，以及公投的基本精神，令人對此感到嚴重的憂慮與遺憾。我們還要再忍受這種扭曲不合理的國會體制多久？（本文作者為政大國關中心助理研究員）

       2003-12-4 《新台灣周刊》